没有司法独立，何来审判独立？

刘向民*

司法独立是审判独立的根本

说起中国的法院，恐怕很难与法院所应具有的公正，独立，廉洁的形象联系起来。法院的工作除了本身人员素质不高的困扰外，还常常受权力，金钱，地方保护主义和裙带关系的影响。随着市场改革的深入，利益主体日趋多元化，公众迫切需要一个独立的法院对各种纠纷进行公正的裁决。法院司法不公，不仅损害法院自身的形象和权威，而且加剧社会不公，阻碍市场有效运行。

法官根据法律和正义的原则独立审判，是实现司法公正的唯一途径。在宪法的层面，我国虽然没有接受西方的司法独立概念，但也确立了“审判独立”的原则。宪法第126条规定：“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和公民个人的干涉。”但是，审判独立在我国为何难以建立？审判独立和司法独立的关系是什么？我国应该如何实现审判独立？

首先，审判不独立在我国有其历史根源。历史上，我国从未形成过独立的司法体系。古时候一个七品芝麻官，在当地既是最高行政长官，又是最高司法长官。州官断案的故事，中国人大多耳熟能详。在此传统下，司法与行政的分离在中国出现得既晚又不彻底。即使是今天，法院依旧被视为政府的附属品，法官也依然缺乏独立意识。

其二，也是更重要的，审判不独立在我国有根深蒂固的制度根源。这种制度根源主要表现在两方面：一是人事，二是财政，两者皆受制于政府。人事上，法官的升迁，任免和其它人员编制，由党的组织部和政府的人事部门掌管。财政上，法院的工资，日常经费，办公设施，住房福利均由同级政府调配。事权财权两大命脉都受制于人，审判要独立也难。更复杂的是，我国司法权的运用还要受政党意志的影响。既要体现党对法院工作的领导，又要实现司法独立，实在是一种两难的处境。

也就是说，我国审判难以独立，是因为缺乏应有的制度保障。审判独立的制度保障是什么？正是司法独立。什么是司法独立？司法独立是一套制度安排，在这种制度安排下，法官在审判过程中仅以法律和正义为准则，不受政府，团体和个人的操纵与影响。也就是说，司法独立既是一种保障实现审判独立的制度安排，又同时包含审判独立这个概念。

从这个角度看，司法独立和审判独立的关系就一目了然了。审判独立只是司法独立的一部分。司法独立则更广义，它由两部分构成：一是审判独立；二是保障实现审判独立的一套制度安排。脱离司法独立单纯追求审判独立，审判独立就缺乏应有的制度保障，因而也就难以实现。我们不应该片面强调审判独立，而要认识到，实现审判独立的根本是实现司法独立。

司法要独立于什么？

具体说来，什么样的司法才算独立？换言之，司法要独立于什么？

首先，司法要独立于政府。如果政治权力能够操纵或影响司法，司法必然偏袒权贵阶层，王子犯法就不能与庶民同罪。如果政府是诉讼的一方，法院就会偏袒政府。此外，法院审判必然追随政府政策。政府严打，法院就严判。政府打击偷税漏税，法院就重判偷税漏税。同罪不同罚。同一个案子，是否撞在风头上，结果就大为不同，甚至可能是生死之别。法院不独立于政府，在司法上还会产生严重的地方保护主义。在涉及到跨行政区域的经济纠纷中，地方政府常常要求地方法院作出对本地企业有利的判决，或拒绝执行其它法院对本地不利的判决。如此种种，均有悖于司法公正的原则。

其次，司法要独立于团体和个人。除权力外，金钱和关系同样能够影响司法，导致司法腐败。要实现司法公正，就必须将司法与金钱和裙带关系绝缘。

再次，司法要独立于舆论。舆论不能代替法律，舆论的“法庭”不能代替法律的法庭。一般民众不是法律专家。舆论的形成常常不是案件事实和法律的准确反映，而往往带有片面性和情绪性。如果舆论能够轻易影响司法的过程和结果，司法本身也就失去了独立存在的意义。法官判案的准绳是法律，不是舆论。如果依法判案的结果与舆论一致，那就应该一致；如果依法判案的结果与舆论不一致，那就应该坚持这种不一致。

最后，司法还要独立于人大。我国实行的是人民代表大会制度。从理论上说，法院和政府一样，都由人大选举产生，向人大负责，当然也应该接受人大监督。但是，人大监督法院，首先要解决监督什么和怎么监督的问题。人大是立法机关，不是司法机关，不能代行法院职权。当前许多地方人大开展的“个案监督”活动，乍看起来似乎可以起到纠正冤假错案，制约司法腐败的作用，但代价却可能是对司法独立，进而对司法公正造成长期的负面影响。

具体分析起来，第一，人大干预下的司法未必比没有人大干预的司法更正确。人大个案监督的一个重要理由是冤假错案的存在。但是，人大干预下法院产生冤假错案的可能性不见得比没有这种干预时低。许多法官固然素质不高，但人大代表是否一定比法官的法律素养好，是值得质疑的。专业训练不足的法官，至少还从事全职的司法工作，有一定的职业经验可以借鉴。一个普通的人大代表，既没有专业的法律训练，又没有法官的职业经验，如何保证他(她)对一个案件的理解会比法官更明智？有研究表明，因非司法人员干预办案而造成的错案，比司法人员本身造成的错案要多，而且纠正起来往往更困难(蔡定剑：《国家监督制度》第162页，中国法制出版社1991年版)。第二，人大干预下的司法未必比没有人大干预的司法更公正。人大个案监督的另一个重要理由是司法腐败。在当前的实践中，任何一个人大代表都能开始一件个案监督。但是，腐蚀一个或几个人大代表就一定会比腐蚀一个或几个法官难吗？法官不公正，不独立，人大代表就一定会更公正，更独立吗？事实上，人大代表是人民的代表，作为人大代表的职责之一，是代表本选区人民的利益。当一个案子牵涉到本地区的利益，或某一人大代表本身或其亲友的利益，而该人大代表又有权对此案进行“个案监督，”这种监督的结果是否公正，实在应该打上一个大大的问号。几年前，河南某市人大代表联名为经过正常诉讼程序败诉且拒不执行最高法院判决的一方翻案，致使判决无法执行。此案最后由全国人大转批最高法院重审。在长达三年的再审后，最高法院最终“从大局出发，将违约金砍掉一半，”导致另一方当事人发出“早知如此，我屈死也不告状”的悲叹。(具体参看《南方周末》1998年6月5日，寿蓓蓓：《三级法院  四个判决      八年官司      一张白纸》) 由此可见,  人大个案监督未必带来司法公正。第三，人大个案监督若制度化，将进一步损害司法独立。从法院的角度看，为避免人大的批评，或为自己的前途着想，法官不论在事前或事后都有更大的动机使自己的判决符合人大或人大代表的意志，从而损害法官的独立性。从诉讼人的角度看，既然人大常常可以影响或决定判案结果，诉讼人就会在诉讼对己不利，或预期诉讼对己不利时绕开法院，争取人大的干预。最后的结果，可能就以谁在人大的关系硬来决定。如此一来，正常的诉讼和上诉程序岂不成了花瓶摆设。人大代行司法职能，法院也就不成其为法院了。以上分析表明，个案监督弊大于利，因而可以考虑对其进行改革了。人大干预司法，不能在制度上保证司法公正。实现司法公正的根本，不在个案监督，而在建立一支独立、高素质的司法队伍。否则，个案监督愈烈，法院就愈不独立，也就愈容易出现错案和腐败，造成越监督越腐败的恶性循环。

但是，不要个案监督，不等于法院完全不要人大监督。相反，人大监督如果恰当，是可以促进司法独立和司法公正的。恰当的监督，不是对司法过程和司法结果的干预，而是应该限制在对司法腐败和法官本身违法乱纪和渎职行为的监督；不是一个或几个人大代表的任意行为，而是应该有着清楚的界定，遵循严格的程序。在这里遵循的一个基本原则是，人大监督不得干预司法。

如何实现司法独立？

司法独立在不同的国家可能有不同的具体制度安排，但在大的原则上应该是一致的。首先，法官的任期和薪水应该得到法律保障。法官是一个高度专业化的职业。对大多数法官而言，担任法官应该是他们事业的顶峰，而不是官场的跳板或养老院。法官的任期应该涵盖他们事业的全部或部分黄金阶段，因为司法质量的高低与法官职业素质的高低紧密相连，司法公正必然要求一支高质量的法官队伍。法官的任期还应该显著长于政府和人大的任期。如果任期过短，法官就不得不考虑任期结束后的出路。如果一个判决可能得罪权贵而影响自己的前途，法官就难以完全做到公正。好的制度设计应该帮助法官消除这种顾虑，杜绝因秉公执法招致打击报复而影响法官前途的可能性。法官的任期可以是终生的(如美国)，也可以有一个固定的退休年限（如日本和一些欧洲国家）。在任期内，除非由于腐败或渎职经过法定程序弹劾，法官不得被罢免。由法律保障法官一个较长的任期，是国际上法治先进国家的通行做法。我国的《法官法》已经在相当程度上保障了法官的任期。但与一些法治先进国家比，我国终止法官任期的门槛相对较低，法官的终生任期也没有给出明确的规定。当然，法官的任期保障也许应该和法官队伍的素质相联系：法官队伍素质越高，任期保障越严格；素质越低，任期保障则可以相对灵活，否则可能“保障”了某些低素质法官永不被淘汰。但是随着我国法官素质的提高，法官的法定退休年龄下的终生任期应该得到更明确的保障。

与法定任期一样，由法律保障的工资也起到保护司法独立的作用。如果政府或人大可以随意减免法官工资，政府和人大就可以通过威胁减免工资来影响法院判决。同样，如果法官的退休工资得不到保障，人们也可以通过威胁减少法官的退休工资来影响法官审判。这就是为什么美国司法独立的两大宪法保障，一是终生任期，二是终生工资，且不得减免。在我国，同样应该由法律保障法官一个较高的工资和福利，且实际收入在扣除通胀因素后不得被减少。

其次，法院的拨款应该由全国人大通过专门的、独立于政府的法院预算案决定。如果政府控制法院的预算，法院就必然容易受到政府的操纵。除了独立的财政权外，法院还要有独立的人事权和独立的行政权。这里的人事权不是指法官本身的任免(法官任命应由专门程序规定)，而是指除法官以外的其他法院工作人员的升迁去留。法官的工作需要有其他工作人员的支持，包括书记员，秘书，后勤人员等等。法院其他工作人员的去留，和法院自身管理，后勤，法庭规则制定，法官培训等均由各级政府决定，法院就不能有效行政，司法的独立性也显然容易受到损害。       要确保司法独立，还要保证法院的判决得到有效执行。如果法院判决是一纸空文，法院再独立也是形同虚设。与行政权和立法权相比，司法权是“最不危险”的权力。因为法院既不掌握暴力，又不控制财力。法院判决要得到有效执行，必须依靠政府和人大的配合。在执行法院判决的过程中，最大的麻烦往往来自政府的对抗。在此情况下，中央政府和全国人大应该坚决承诺执行法院判决，维护法院权威，无论这种抵制是来自中央某一部门，还是来自某一地方政府。有争议的判决，应该通过正常的上诉程序解决，而不应该诉诸政府或人大的干预。案件一旦终审，终审法院的判决就应得到不折不扣的执行。那种由于政府或人大干预司法而导致法院不得不改判的情况实在不应该再发生了。在必要的时候，政府还应该准备强令执行法院判决。不如此不足以维护法院权威。即使是在有着成熟法治传统的美国，联邦最高法院在五十年代末发出的解除种族隔绝令也曾遭到一些州政府的抵制。此时如果美国联邦政府纵容那些违抗的州政府，美国的司法权威必将受到重大打击。结果，联邦政府派出国民卫队到阿肯色州，强制执行了最高法院的判决。因此，中央要明确承诺，或通过立法的方式保证，维护法院权威，必要时要舍得动用强制手段执行法院判决。

如何防止司法权被滥用？

司法独立的另一个重要方面，是防止司法权的滥用。司法要独立，并不是要把法院建成独立王国，不受任何制约。回顾一下司法独立的概念：司法独立是指一种制度安排，在这种制度安排下，法官司法仅以法律和正义为准绳，不受其他任何因素的影响。这里的“其他任何因素的影响，”不仅包含各种公权力和私权力的影响，还包含法官自身的喜恶、偏见，以及各种私心杂念的影响。人们可能会说，法官不可能百分之百公正，因为法官也是人，也会受到各种主观因素的支配，也可能失之偏颇，或遭到腐蚀。但正因为如此，我们才更需要从制度上将法官滥用权力的可能性减少到最小。我们可以从三个方面制约司法权力的滥用。

首先是建立严格的法官选拔制度，以保证我国的法官只能从最优秀的法律职业人士中产生，从一开始就防止腐败和无能者混入司法队伍。这种选拔制度应该能够综合律师界，政府和人大的意见，将候选人的资格，特别是他(她)的职业水平和职业操守的信息最大化。必要时，人大还应有权召集提名法官的特别听证会，最大限度地了解候选人是否适合担任法官。法官由政府提名，人大任命，是防止法院内部任人唯亲，近亲繁殖，限制司法权被滥用的重要手段。政府和人大当然可能通过提名和任命试图操纵司法，但是司法独立的其它制度保障，如终生任期、法定工资和独立财政等，则防止了这种操纵。

第二，要建立严格的弹劾程序。若法官队伍中出现腐败或渎职，应有有效手段对其进行弹劾。弹劾程序的设计，要平衡两方面的考虑：一是保证弹劾的有效性；二是防止弹劾的任意性。弹劾必须是针对严重的违法乱纪行为才可适用，一般情况不得动用。如果弹劾没有严格的界定和程序，就有可能被滥用，成为威胁司法独立的手段。目前中国法官的贪污渎职是按照普通刑事程序，由检察院负责追诉的。现行追诉制度的最大问题，是可能被滥用为威胁司法独立的手段。任何个人和团体都可以对法官提出诉讼，政府也可以要求检察院对某个法官进行调查。即使调查的结果是清白的，在调查过程中法官几乎不可能开展正常工作，其声誉和威望也必然由于遭受刑事调查而大受伤害。因此，追诉制度很可能被利用为对法官进行打击报复的手段。在设计司法处罚制度时，首先要考虑的是如何最大限度地保持司法独立和司法公正。处罚制度不能被用来危害司法独立。如果政府控制司法处罚的手段，政府就可以以此威胁司法独立。正因为如此，对法官的弹劾必须由人大，而不应由政府进行。并且，弹劾要遵循严格的程序，可弹劾的罪行要有严格规定。比如美国国会的弹劾是解除联邦法官职务的唯一手段，而可弹劾的罪行仅限于叛国、受贿，以及其它重大罪行。为保障司法独立，我国也应该建立严格的人大司法弹劾程序。

此外，为将干预司法独立的可能性减至最小，还可以考虑将来适当的时候赋予法官有限度的司法豁免权。这种豁免权首先应该是民事的。如果败诉一方能轻易起诉法官，要求法官赔偿经济或精神损失，法官的审判活动就会受到不当干扰。这种民事豁免权在普通法国家早已得到了确立，它只适用于法官履行法官职能时可能遭至的诉讼。法官的刑事犯罪如何处理？法官在任期内，也应享受刑事豁免权。法官要遭到刑事起诉，必须先被弹劾。否则，政府或私人都可能以贪污腐败为名，要求对法官进行刑事调查，威胁法官独立审判。人们也许会反对授予法官与公职有关的民事豁免权和暂时的刑事豁免权，因为这样岂不造成了一个高于法律之上的特权阶层？其实不然。如前所述，如果法官没有与公职有关的民事豁免权保护，诉讼方就有可能在诉前或诉后以民事诉讼为威胁影响法官独立审判。这种民事豁免权并不延伸到法官与公职无关的一般民事行为。如果法官自己在饭店吃饭不付钱，饭店当然有权对法官提起民事诉讼以获得应有的赔偿。法官的刑事豁免权也只是暂时的，它只保护法官在任期内免遭刑事起诉。法官只要任期结束，或被罢免，就会与一般人一样由刑事程序管辖。这样做的目的在于防止别人，特别是政府，以刑事诉讼为手段威胁法官独立。如果法官可以在任期内由一般刑事程序处理，政府一旦要求对某法官开始刑事诉讼，该法官就不可能再正常工作。即使刑事诉讼的结果对该法官是有利的，该法官在诉讼结束前的时期已经被事实上停职，因为他(她)已经不能正常审判案件。即使法官胜诉，该法官由于遭受刑事诉讼而造成的名誉损害也是无法弥补的。他(她)的职业生涯可能由此而走下坡路，甚至就此终结。因而，普通刑事诉讼程序可以成为政府威胁司法独立的工具，而暂时的刑事豁免权正是杜绝了这种威胁。另一方面，如果法官真的有刑事犯罪，证据确凿，人大可以先行对其进行弹劾，然后移交司法程序处理。因而法官并不高于法律。

第三，要建立完善的司法自律制度。这是对弹劾程序的补充，同时是对司法腐败的主要制约。对重大的违法乱纪可以进行弹劾。一般的违纪行为则可以在司法自律的框架内解决。司法自律，包括利益冲突时的回避制度，同行监督制度，和纪律检查制度。一个完善的司法自律制度，应该能够在不损害司法独立的前提下，对法官的一般违纪行为进行有效的惩处，防止司法腐败的发生。

监督与独立矛盾吗？

许多人可能认为，当前司法的主要问题不是监督太多，而是监督太少，以致腐败猖獗。因而，司法改革的主要内容应是加强对司法的监督。但是，如前所述，监督首先要解决监督什么和如何监督的问题。加强监督不等于干预司法。我认为，问题的关键不是监督不够，而是监督不当。监督司法，是监督司法腐败、渎职和违法乱纪，而不是干涉司法程序，篡改审判结果。这种监督，应该有着明确的界定，遵循严格的程序，而不是多头的、无序的、任意的。发现腐败的法官，应首先按照法定程序罢免，然后依法起诉。有争议的案件，要回到正常的司法上诉程序，靠法院本身的上诉制度解决。监督的目的是实现司法公正，而司法独立又是实现司法公正的唯一途径。因而，好的监督要促进司法独立，而不是损害司法独立。从这个意义上讲，监督与独立并不矛盾，它们是统一的。除了恰当的监督外，解决司法腐败的根本途径是建立一支高素质的、独立的、严于自律的法官队伍。

结束语

司法独立和司法公正是两个互相包含，互为前提的概念。不公正的司法是不独立的，因为不公正意味着司法偏离了法律和正义的准则，而司法独立强调法律和正义是司法的唯一准则。不独立的司法是不公正的，因为不独立意味着司法受到了法律和正义以外的其它因素的影响，也就意味着偏离了公正的原则。司法独立包括审判独立，同时又不限于审判独立：它同时还是保障实现审判独立的一套制度安排。脱离司法独立去追求审判独立，审判独立就失去了制度基础。因而，唯有建立司法独立，才能真正实现审判独立。

Reference:

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