评：农地私有在笔者看来是农村进一步改革的关键。2004年10月31日在哈佛大学法学院举行的有关讨论会上，有幸应邀对秦晖的文章作评论，限于时间，没有充分展开。鉴于农地私有化问题本身的重要性，讨论会上以及会后听众踊跃的情景，决定将我对秦文的评论详细写出，顺便回答一些当时无法及时回答的提问，希望有助于我们对这个重要问题的进一步讨论。为了避免错误理解秦晖的原意，决定将秦晖的原文与我的评论一并列上，便于读者对照——文贯中。欢迎对我的评论作进一步的评论，我的e-mail为 james.wen@trincoll.edu . 对陈志武教授对评论初稿的指正谨表谢意。

“优化配置”？“土地福利”？

——关于农村土地制度的思考

秦晖

一、土地抛荒警示录

近来土地抛荒现象引起了人们的关注。据调查，如今的耕地抛荒现象已经从非农产业高度发达、“农民”早已普遍“离土”的沿海富裕地区，蔓延到非农产业并不发达的粮食主产区，从产出率低的边际农田蔓延到旱涝保收的高产农田，从季节性抛荒发展到常年抛荒。安徽省肥东县1999年的抛荒地中高产田只占20%，2000年即急升至40%，而2001年上半年已高达50%。湖北省全省耕地抛荒率1999年为3.39%，2000年升至5.18%，而粮食主产区荆州市更达15.6%；同一时期，湖南省耕地抛荒总面积从161.2万亩上升至195万亩，即上升21%，而其中常年抛荒则从38.6万亩急升至51万亩，上升32.1%；江西省抛荒总面积“仅”增加10%，但其中季节性抛荒只增加5.7%，常年抛荒却上升了21%。

评：这里指的土地抛荒，想来是指在正常的市场均衡价格下必定会得到耕种的土地，而不是本来应该退耕还林，退耕还草的劣质耕地。如果确是前者，为什么农民会将好好的耕地抛荒呢？如果农民拥有土地的所有权及其派生的各种产权，他们至少可以将土地出租，甚至可以卖掉土地，总比抛荒好。所以，土地抛荒必定有非市场因素（例如苛捐杂税，村镇干部滥权等等）在起作用。作者若能对抛荒的原因作进一步分析，将使读者大大受益。

一方面土地抛荒，农民厌耕，另一方面农民的土地权利往往受侵犯，“圈地运动”屡禁不止。入世在即，中国农业面临重新洗牌，“结构调整”意味着要素重新配置，作为农业第一要素的土地怎么办？

评：当年英国的圈地运动，主要目标是村社的公共土地(commons)，因为这些土地的所有权名义上属村社共有，人人可以使用，因而成为强势群体侵吞的目标。已经明确划定所有权的土地并没有成为圈地运动的主要对象。 英国的例子说明，如果土地的所有权明确划定，侵权就难得多。中国越演越烈的圈地运动是继当年英国之后的第二个例子。土地的村社所有，变成了村干部的事实占有。村干部利用土地所有权的“管理者和分配者”的身份，往往监守自盗，和开发商和地方官员相勾结，瞒着农民处置、出卖土地以中饱私囊。

对此如今有两种思路最有影响。我称之为“积极思路”和“消极思路”，所谓“积极”“消极”并不含褒贬之意，只是就两种土地制度改革的目标之乐观与否而言。前者对中国农业的前景较有信心，认为土地制度演变的目的应当是优化土地资源配置，扩大农业经营规模，以提高生产效率，积极应对入世后国际市场竞争的挑战。当然，要达到这一点又有两种彼此相反的途径：一是用行政权力集中土地，重试计划经济的“大生产”。但市场改革搞到现在，还持这类主张的人虽有却肯定不多，因此可略而不提。“积极思路”如今主要表现为寄希望于要素市场的配置效果，当然，这种观点并不否定家庭经营，但家庭农场也有个适宜规模问题。人们期望通过土地私有或准私有化发展土地流转，推动土地适度集中并逐步以经济的农场淘汰“不经济的”农业形式（着重号由评论者所加）。

评：要指出的是，实行土地私有化不单是出于提高生产效率的要求，也是出于提高农民收入，以及保障农民权益的要求。所以，实行土地私有化的目的并不是单一的。下面的评论中还会详加分析。

而“消极思路”对资源硬约束条件下我国农业的国际竞争力不抱希望，而更多地考虑防止农村危机。对持这种观点的人来说，在入世后农业形势严峻、且农民非农就业前景也不乐观的情况下，如果不控制市场的力量而听任“土地兼并”的发展，将使农民失去“最后的保障”。那就不是什么赢得竞争的问题，而是重蹈历史上“农民战争”覆辙的问题了。于是他们主张把土地看成“社会保障”，而社会保障是不可能按市场原则办的。结论自然是：土地制度应当向“反私有化”方向演变。这当然不意味着再搞“集体化”，而是说地权不能“固化”，“三十年不变”或“增人不增地，减人不减地”行不通。土地应当成为人身所附着的“份地”，应定期重分，农民不能稳定占有，更不能赠送、交易、抵押或继承。一句话：以要素市场方式配置土地行不通。

评：这是以温铁军，李昌平为代表的一些人的观点。笔者不怀疑他们善良本意，然而这种主张事实上会大大延长农民脱贫的时间，提高中国实现现代化的代价，因而是十分错误的思路。请参见我今年8月发表于“21世纪经济报导”的有关文章。

对于这两种观点，最容易采取的态度似乎是“中庸之道”：土地既不能完全私有，也不能完全国有或小集体所有。还可以持“因地制宜”之说：以中国之大，笼统地讲农业有无竞争力、农村有无危机恐怕都是空疏之论。也许“消极思路”与“积极思路”各有各的用处、我们可以在有竞争力的地区或领域推行土地市场化以提高效率、在形势严峻的地区或领域推行土地福利化以防止危机？

但是仔细分析就会看到：中庸之道也好，因地制宜也罢，它们的前提是“积极思路”与“消极思路”本身在逻辑上各自成立，只在经验判断上有问题。然而这里要问的是：它们在逻辑上真的成立吗？在资源约束宽松的情况下土地市场化就可以意味着提高效率？在形势严峻的情况下“土地福利化”就可以起到缓解社会危机的功效？如果这两点本身是可疑的，以这两点为基础的“中庸之道”或“因地制宜”也就无从谈起了。

二、关于土地问题的两个误区

解决现实土地问题，是与重新认识历史分不开的，关于土地的两个重大认识误区我认为首先要澄清。这两个误区似乎恰恰相反，但影响却都很大。

第一个误区是说土地买卖会导致“土地兼并”，激化社会矛盾，甚至酿成“农民战争”。这是我国历史学中最值得反思的成说“土地兼并-农民战争”理论造成的谬见。这一理论的各个层次现在看来都是站不住脚的。首先，我国历史上如果说存在着“土地兼并”的话，那主要是由封赐、圈地、投献、有赋役优免特权的权贵吞并不堪赋役负担的民地等政治原因造成的，与平民间的土地流转、甚至与民间商业资本（如果不是官商的话）的土地购买没有太大的关系。“小农经济-土地买卖-两极分化”造成土地兼并之说纯属想象。由于诸子均分遗产之传统等原因，平民间土地流转能造成的土地集中程度是极其有限的。

评：这是秦晖的一个很重要的学术贡献，说明在土地私有制下，还要有其他条件才会有土地的迅速兼并和农场规模的扩大。在传统社会里，因为缺乏非农就业机会，农村人口不但无法移出，反而日见增长，加上中国平分祖产的遗产制度，土地自然难以集中。

不过，在当代条件下，由于非农部门迅速扩张，产值已经占了GDP的绝大部分，在非农部门工作的人的平均收入远远高于务农的平均收入。在这种新的经济条件下，农村人口正在移出农村。 给以时间，农村人口的大部分最终是能移出农业部门的。例如日本以弹丸之地和密集的人口，照样实现由农业社会进入高度城市化、工业化的社会。19世纪中期左右访问过日本的西方学者大多对其农村人口过剩问题十分悲观，但事实证明他们是错的。

中国农民的土地经营规模虽然永远不可能达到美国农场的平均规模，但在土地私有制下，随着农民的逐渐移出，户均土地规模可有相当程度的扩大应无疑问。现在土地经营规模无法扩大的一个重要原因是，土地的分配原则基于人口变化这样的非经济因素，实行的是按人口免费平分土地。大部分已经进城的农民并不会主动放弃土地，因为主动放弃土地得不到任何报偿，放弃白放弃。所以土地很难集中到真正愿意务农的农民手中，除非和村镇干部有特殊关系的少数农民。由于土地经营规模过于细小，越来越多的农民变成所谓的兼业农，在进城打工挣工资的同时，不放弃耕种自己名下承包的土地。那些100％务农的所谓纯农户的收入却因难以扩大土地经营规模，其收入和非农部门的平均收入的差距愈益扩大。长此以往，不但纯农户收入难以提高，小康社会成为一句空话，而且由于兼业农户日益增多，农业的专业化水平，乃至中国社会的整体分工水平都难以提高，发生越来越严重的效率损失。

其次，我国历史上的“农民战争”主要是因官民矛盾而非主佃矛盾的激化所致。一些土地集中、租佃率高的地区历史上是有所谓的“佃变”、抗租等现象，但那都是社区内或地方性冲突，由主佃冲突发展为官民冲突已很少见，由“佃变”蔓延发展为“农民战争”的事更从未有过。历代的“农民战争”或是由朝廷滥用民力（如秦末、隋末、元末）、横征加派（如明末）引起，或由朝廷严厉的经济统制（榷茶、博买、海禁、矿禁等）绝民生路而激变，或因官府严厉的户口控制与流民潮发生冲突，或由于吏治腐败而激成民变。成为农民战争先兆之一的流民潮起因除了天灾战乱以外，主要也是赋役负担（而非地租负担）苛重和农业比较利益差距造成的。前者即所谓“天高皇帝远，民少相公多，一日三遍打，不反待如何”，后者即所谓“不特为流逋计，实所以利之”，[1]“利之所共趋，谋求生理，结党成群，日新月盛”。[2]正因为如此，历代农民战争主要爆发在自耕农为主的地区、而在租佃率最高的地方（如明末的江南）反而罕见。农民战争中经常出现“无向辽东浪死”、“免税”、“不纳粮”、“三年免征”之类口号，其号召力也主要是针对自耕农的，因为中国历史上前期佃客不服役，后期佃农不纳粮，上述口号与他们关系不大。而免租减租之类佃农关心的要求从不曾在农民战争中出现。

评：这又是秦晖的一项意义深远的学术贡献，等于是为主佃关系正名，因而也就等于为地主正名。我们现在已经承认了在工商业中，确实有善于理财者，因而宪法承认了他们可以拥有企业，商店，可以雇工经营。说来也是公平的。既然公有制解决不了人民的就业问题和收入问题，放手让民营企业家各显神通，是明智之举。社会可以享受到这些活力无穷的民营企业家带来的财富和就业机会。同样的道理照理应该运用到农村地区。然而，在农村地区，却不准农民拥有土地，因而对土地有经营才能的农民自然也就无法拥有和扩大土地，理由是怕产生新的地主，新的佃农，和新的雇工。殊不知，在市场经济下所谓地主，大多是因为善于经营土地才能逐渐扩大对土地的所有权。不准地主的出现，便使农村地区得不到企业家精神本来可以带来的各种好处。这种做法在理论上是站不住脚的。现在秦晖用历史事实证明，对地主的片面指责在历史上也是站不住脚的。城市地区对工商资本家的限制已经取消，资本家甚至可以入党，我实在不明白为什么要在农村地区限制地主的出现。这种做法完全没有经济理论的基础，也是和城市地区的政策相矛盾的，反映出对农民的歧视和双重标准。

第二个误区是说土地私有制下通过市场机制可以实现有效率的土地合理配置。这是不考虑非经济因素的“市场-私有化万能论”的谬误 （着重号由评论者所加）。我国传统时代上千年历史的土地买卖并未造成土地配置的优化，反而由于土地分割出售而导致地块“畸零散漫”，“不成片断”[3]。如果我国古代的土地能否称为私有、能否算作“自由买卖”尚有疑问，那么欧洲实际也是如此。19世纪末20世纪初欧洲农业经济学中曾出现所谓“农场论争”，一些人认为土地利用不经济原因在于公社制下的频繁重分，另一些人则相反，认为原因在于私有制下的不断买卖。这场争论最后是不了了之。正如俄国学者恰亚诺夫指出的：德国私有农地市场交易的结果造成土地零分碎割，其不经济的状况比俄国村社制度下土地多次重分造成的份地细碎化还要严重。正因为如此，除了美国、加拿大这类土地资源丰富国家外，大部分市场经济国家、包括我国台湾地区的农地配置都不是完全依靠市场机制实现的，通过非市场因素实行的土地整理（台湾称农地规划）起着相当大的作用。

评：这里是我特别要和秦晖商榷的地方。第一，秦文指出“土地私有制下通过市场机制可以实现有效率的土地合理配置，这是不考虑非经济因素的’市场-私有化万能论’的谬误。”这里我不清楚秦晖是要将效率损失的责任放在非经济因素上，因而希望尽可能限制非经济因素对市场运行的干扰，还是要将责任放在主张彻底市场化，包括将土地私有化的这种主张上。从秦文的语气来说，作者似乎是在指责主张彻底市场化的人，一是因为他们没有考虑非经济因素，二是相信市场万能。这里不清楚的是，如果既相信彻底市场化，又基于市场失灵的理由而相信政府有提供公共财，减少外部负效应，防止自然垄断，提供义务教育，社会保障，失业救济等等的责任的人，是否还算一种谬误？绝大部分主张农地私有的经济学家持的正是这种观点。

第二，秦文中所举的市场并非万能的例子本身正好证明市场配置的有效性。秦文认为，土地私有制下的出现的土地细另化代表了土地配置的非优化。然而，土地配置是否达到最优，并不单单取决于土地集中的规模，而是取决于土地能否和资本以及劳动自由结合，以避免土地的抛荒，或劳动，资本的闲置。如果土地集中的结果，使大量农村劳动无法和土地自由结合，这种要素的配置无论是对土地，还是对劳动而言，都不是最优的。记得1980年代初人民公社解散时，由于大田作业的废除，大型拖拉机和农机具的停止使用，使一些反对包产到户的人指责说，责任制代表了生产力和现代农业的大倒退。但是，在责任制下，土地虽然细另化了，无论是农业生产总量，还是农业生产率都获得极大的提高。所以，由公社的大农场退回到传统的小农生产实际上代表了土地配置的极大的优化和生产力的飞跃。

在典型的市场经济中，亦即确认土地私有制，并允许所有要素自由流转的经济中，是不会发生土地排斥劳动这种配置的，倒是在土地集体所有的中国，在1990年代发生过土地排斥劳动的荒唐局面。当时苏南乡镇企业发达，当地农民纷纷离土进厂。于是，在村、镇干部的瞎指挥下，发起以工补农，以工养农，将土地集中后，要乡镇企业出钱发展机械化的大农场。这种做法，自然是不顾中国的要素比例，排斥外来农民和当地土地的结合。这种做法遭到已故芝加哥大学经济系约翰逊教授的激烈反对。最后因乡镇企业的改制，以工补农也就搞不下去，靠乡村干部的关系发展起来的大农场也只能将土地分割成小块，出租给外来农民，使土地重新得以和农村中大量存在的剩余劳动结合。从这个例子可以看出，在土地没有私有化和市场化的经济里，土地的配置总会发生这样，那样的扭曲。

正象秦晖自己指出的，在中国传统社会里，土地同样是随着人口的持续增长而不断被分割的，出现所谓的细另化。这其实是劳动和土地结合的优化过程。这说明在给定的技术和土地资源，人口资源的情况下，如果土地的细另化是由市场机制引起的，这种细另化代表的是资源配置优化的过程，其增益超过效率损失。所以说，总体来说，历史上中国的土地和劳动的配置是有效的，避免了两者中的任何一方的闲置。这样的配置，一直使中国的单位土地产量名列世界前茅。

但是，在现行的土地制度之下，土地细另化的发展确实存在非市场因素，因而确实存在效率的某种损失。原因在于土地的分配基于村社人口变化，与农民的经营能力，努力程度和务农的意愿无关。一方面有农民想扩大土地经营而不可得，一方面有秦晖自己指出的土地抛荒的恶性发展。在正常的市场经济中，农地私有，因而不会发生这样的效率损失。没有务农意愿的农民可将土地出售，获得进城的启动资金，或出租，获得生活来源。而经营不善的农民，可以成为农业工人，或佃农。这样善于经营的农民可以发挥他们经营的长才，放心地，顺利地扩大土地经营规模。既然城里民营企业家可以动则雇工百人，千人，为社会创造就业机会，在农村中自然也应允许农民企业家雇工扩大土地经营规模。这是一个双赢的局面。社会可以享受农业企业家的经营才能，获得更多的农产品，被雇者因有高人指点，生产力一定提高，因而收入也会提高，而作为’高人’的种地能手因可获得土地和劳动力，可以顺利扩大经营，为社会创造更多财富和就业机会。这样对大家都好的事，何乐而不为？

所以，在研究土地细另化所导致的效率损失时，首先要分析造成细另化的原因。如果是在市场机制下引起的，细另化决不会是效率损失的主要原因。由于非经济原因引起的细另化则又是一回事。匡正之术，不是将土地人为地高度集中，使用现代农业机械，排斥大量农村劳动。这样做，不但造成劳动的闲置和收入无着，而且造成社会公正问题，因而是不可取的。 正确的办法，正是私有化和市场化。

所以，资源的最优配置应该反映国情。在中国尚存在大量剩余劳动的情况下，让劳动尽可能接近土地，是最优的资源配置。农场规模的扩大，应随农村劳动力的逐渐转移而通过市场的交易自然扩大。我们主张彻底实行市场化，正是要减少非经济因素对要素配置的干扰。所以，关于土地细另化的后果问题不能一概而论，特别不应该用来作为批评土地私有化的理由。

总之，关于土地产权明晰化的正反两种神话：“土地买卖-农民战争”与“土地买卖-优化配置”都是不可信的（着重号由评论者所加），地权明晰既不是导致灾难的万恶之渊，也不是拯救农业的万应灵药。

评：这又是一个值得商榷的各打50大板的说法。对土地私有化的讨论在中国才刚刚开始。基于一个不成立的理由（即土地私有和交由市场配置必然导致土地细另化，因而导致配置无效这么一个理由），便对土地私有这样极为严肃的话题贬为’神话’，是十分不利于这一问题的深入讨论的。如果说，好的私有化是有条件的，那么我们要做到的便是把这些必要条件找出来，而不是把私有化否定掉。正象我们在讨论’人权’这个词的定义时，是要作一系列限制的，例如人权不等于有权侵犯他人合法利益，不等于可以为所欲为，罔顾法律等等。需要那么多限制条件，是否就要否认’人权’本身的重要性和必要性呢？在经过文革苦难后的中国，没人会主张人权的不重要。关于农地私有化，同样不能求全责备，似乎除非它是万能的，不然便是’神话’。我们需要的是严肃，认真和充分的讨论，才有助于对问题的深入认识。

农地私有不是解决三农问题的充分条件。很少有人会说只要实行土地私有制，一切问题迎刃而解。很明显，这种表述，是极不完整、极不科学的，因而是一个伪命题。 对这样谁都一目了然的伪命题，是否值得秦晖着力批判？真正的问题是承认不承认土地所有制是提高农业生产的效率，提高农民收入，保障农民权益的必要条件，而且是十分重要的必要条件。不知秦晖是否同意？不能因为在实行土地私有制的一些国家里还存在农民的贫困问题，就说土地私有制是不必要的？事实是，没有一个实现农业现代化的发达国家是实行农地的村社所有或国有的。而实行过土地公有，或现在若仍在实行土地公有的地方，例如当年的中国，现在的北朝鲜，农业问题比实行土地私有的国家来说多得多，不但发生过人祸，对农民的侵权也更甚。

中国1958－61年的大饥荒，北朝鲜目前还在延续的蔓延全国的食品短缺，在人口众多，土地有限，然而实行土地私有的当代印度就没有发生过。目前，世界上的绝大部分国家实行的是农地私有，这里难道不值得我们深思。难道其他民族的智慧都不及中国？何况中国的三农问题在世界上越益突出。这一切都是在中国现行的土地制度之下发生的，难道不值得我们深究一下？

应当说，关于地权的一些争论至今不得要领（着重号由评论者所加）。一方面，土地上的权益不管叫所有权、占有权、承包权、使用权还是别的什么，只要这种权利是界定明确而且在其定义内是不可剥夺的，并且可以通过交易实现其价值，这一价值又受到市场规则的左右（希缺则贵，富余则贱等）——那么它就具有了产权的一般属性。近年来理论界有人借用历史上的称谓在我国地权制度中划分“田底权”、“田面权”。其实市场化时代产权的结构比这更为复杂。事实上，在发达市场经济中由于产权的多层次化，当代产权经济学已逐渐少用“所有权”这一概念而转以“权利”作为考察对象。

评：在发达国家，所有权的问题早已解决，由于市场经济的高度发达和交换的内在要求，他们发现所有权又可以分割成各种产权，在不放弃所有权的前提下，各种产权可以灵活地进入市场交换，使交换双方均能获利。所以在土地所有权的私有化已经确定的前提下，西方大量交换的反而是各种产权，对产权的研究也越来越细。

在中国，提倡农地私有化的人，是决不会去排斥对各种派生而来的土地产权的研究和保护的。然而，令人不解的是，秦文将所有权和产权人为对立，认为只要注意产权便可，如果注意所有权，便’不得要领’。这种说法似乎表明，所有权相对产权来说，不是问题的关键。这好比说，既然由石油派生出许许多多的石油产品才是市场上大部分消费者日常交易的对象，所以石油的所有权是不重要的，我们只要关心石油的衍生产品的产权便可，否则便不得要领。这种说法，显然大家不会同意。同样，在农地私有制没有确立的地方，讨论这种制度本身的必要性是无法回避的，也是无法用土地的其他产权来代替的。

如果农民对“承包”地拥有了长期不变的有保障的权利并且这种权利可以交易，那么是否把它称为所有权意义上的土地私有，是无关宏旨的。

评：在中国的现实是，官强民弱。不给农民地权，单给农民各种有一定期限（15年不变，后来30年不变）的产权的诺言我们已经听到无数次了。我们想问的是，目前越演越烈的圈地运动，三农问题，不正是在这种没有土地所有权，只有15年不变或30年不变的土地使用权之下发生的吗？当年地主黄世仁要得到杨白老的土地，还要千方百计地得到他的地契，要按下他的手印为凭。现在村干部变卖村里的土地，是不需要农民交出地契的，因为农民是没有地契的。在这种情况下，空泛而有时间限制的产权，又如何能使农民得到保障呢？

令人不解的是，为何就不能给农民地权呢？这难道不是共产党夺取政权前对农民所作的最重要承诺吗？农地所有权究竟应该掌握在谁手里才是一种最好的制度安排呢？是掌握在作为耕者和弱势群体的农民手里，还是应该掌握在强势而又不从事生产的村镇干部手里，更能导致农业生产效率的提高，农民福利的改善，农民权利的保障，和苛捐杂税的减轻呢？ 这是应该公开讨论的一个问题。在没有找到真理以前，便认为这种讨论不得要领，窃以为十分不利于我们对这么一个重大问题的深入认识。

另一方面，完全意义上的商品必须具有市场可替代性（亦即可竞争性）。我可以买丰田车，也可以买桑塔纳，亦即丰田和桑塔纳可以构成竞争；一笔投资可以投于A厂，也可以投于B公司，即不同投资机会可以竞争。因此汽车、公司原则上都可以成为完全私有财产。某一块土地的许多属性（如丰度、农业的产出力等）是在市场上可替代的，因此有关土地的许多权利原则上可以私有（即所谓土地私有制）。但土地的地理区位是不可替代的，假如一块土地正好位于公共利益攸关的要害区位上，它的不可替代如果使其主人可以漫天要价，就会严重损及公共利益。因此即使在最强调保障私有财产的西方国家，“土地私有”也没有其他财产权那么绝对，亦即保留有更多的公共利益干预权。事实上，如今在我国最热心宣传“土地私有化”的杨小凯先生，也主张为了国土整治的需要，国家可以保留最终征地及定价权。

评：基于公益性的理由，国家有权对土地所有权加以某种限制，甚至予以有偿征用，早已成为各国的共识，也在各国的有关土地的法律条文上体现出来。然而基于公益的理由对土地所有权有所限制，和否认土地所有权本身的重要性是完全两码事。否认农地所有权的重要性，剥夺农民对土地的所有权，便为基于非公益性的理由任意侵占农地开了一个极大的漏洞。这也是20多年来为什么我们看到有关农地纠纷越演越烈的缘故。

三、当前思考土地政策的出发点：农民权利之保障

可见关于土地私有制是否可行的讨论其实意义不大（着重号由评论者所加）。

评：关于农地私有的讨论并非无事找事，而是因为三农问题挥之不去。真所谓树欲静而风不止。这一讨论是方兴未艾，意义重大。

土地权是多层次的，到底哪些层次的权利应该归农户，哪些归社区（集体），哪些归国家，以中国之大，各地情况千差万别，似不能一概而论。实际上这些年来“全国统一的土地政策”在各地实行的差异就十分突出。在承包早期的20世纪80年代前半叶，尽管当时各地政策多倾向于定期重分，但由于操作的困难事实上地权多数未变（着重号由评论者所加）。

评：当时大部分地方责任制才刚刚实行，土地按家庭人口的多少或劳动力的多少分下去才几年，自然不必马上重分，因为人口变化不大。人口压力的积累需要时间。

而90年代全国统一土地政策日益强调“几十年不变”，可实际上许多地方的地权调整并未停止。

评：因为经过10多年的人口增长，人口压力在各个家庭之间的不同分布，必然使人口增长较快的农户要求贯彻土地集体所有的原则，从人口压力减少的家庭那里调整土地。而基于土地集体所有的原则，干部也是极难拒绝这种要求的。这种单纯基于人口变化的理由，而不是基于使用土地的效率对土地不断调整乃至重分，在私有制下是不会发生的。

虽然总的来讲我国人地关系紧张、土地日益成为最低生活保障手段而失去资本意义，但相对人少地多之区、社会保障已建立而不需以土地作为最后屏障之区也还是存在的。因此地权政策中应当适当增加因地制宜的成分，给农民（而不是官员）以一定程度的民主创制权。

评：这个建议是值得考虑的。我认为最好的办法是先实现农地私有，然后由农民决定是继续私有，还是土地入股，甚至重新集体化。后两种制度形式只要出于农民的自愿，并且有完全的退出权，经济学家没有理由反对。我反对的是，不管农民愿不愿意，一定要他们接受目前的土地集体所有。这是对农民权利的最大的漠视。

但不管怎样创制，以下几点是应当注意的：

一、             一、当前地权政策的主导方向应当是切实保障农民（农户）的地权（不一定是“所有权”，但至少是现行政策已允许给予的那些层次的权利）。有人认为，保障地权为的是提高土地市场配置效率，上文已指出这是不能成立的（着重号由评论者所加）。

评：经过20多年的实验，现行土地集体所有的弊病丛生。现在是明确提出土地私有的时间了。上面的评论已经指出，认为土地私有化和市场化妨碍资源配置的优化的理由并不成立。

又有人认为：当前土地承担社会保障功能，而“社会保障是不能私有化的”，因此农民的地权不能太刚性。下文将指出这个说法不够确切。那么保障农民地权的意义何在呢？

首先，在当前条件下侵犯农民的公民权益往往是通过侵犯农民的合法土地权益表现出来的，因而保障农民地权不受侵犯是维护农民公民权的一个重要“底线”。在这个意义上，地权与其说是“最低福利保障”不如说是“最低权利保障”。如果农民签订的承包合同可以被权势者随意撕毁，农民可以被随意赶出他们享有合法权利的那块土地，那么他们还有什么权利是不可侵犯的？当年普列汉诺夫等俄国马克思主义者在与民粹派论战时曾指出：尽管一般说来社会主义者喜欢土地国有制，但“在一个警察国家里实行土地国有制”却意味着历史的大倒退，意味着一个世纪以来俄国现代化成果的彻底丧失。我国现在当然不是什么“警察国家”而是人民当家作主的国家，但无庸讳言，目前我国的公民保障机制并不健全，公共权力的运作机制不够规范，尤其农民更是权利易受侵犯的弱势群体，我国目前推行的村民民主自治计划的提法本身也表明了乡村民主仍在建设之中，在这种情况下给农民的公民权设置一些保障的“底线”，划定一些行政权力不宜进入的领域，是十分重要的。哪怕是以牺牲一部分“土地配置最优化”效益为代价（是否存在这一代价尚需证明）也是值得的、利大于弊的。而以所谓规模效益为理由来侵犯农民权利则必须避免。如果扩大干预农民地权确属必要，也应当在公共权力运作机制改革后、在法治状态下再来考虑这类问题。

其次，尽管保障农民地权未必会导致农地资源配置的优化，但它在经济上仍然有正面作用。例如受保障的地权可以作为抵押，有利于建立农村信用体系，弥补如今日益突出的乡村金融服务真空等等。

至于说到农地配置的优化，即适当集中土地进行规模经营的问题，在我国目前的条件下它的主要限制条件在于农民非农化就业前景，这一前景如果没有很大的扩展，无论什么样的规模经营都不可能有多少发展空间，不管是通过土地“私有化”以市场方式搞规模经营，还是通过“反私有化”以行政方式搞规模经营。而过去20年农民非农化的进程和如今我国农业人地关系的现状都表明，这一前景在近期不可能有突破性的扩展，未来这种扩展的可能性则取决于农业、农村、农民以外的其他因素，因此把推动农业规模经营作为变革土地制度的目的，是不合适的（着重号由评论者所加）。

评：以上评论已经指出，这是一个误会。农地配置的优化并不等于农地集中。土地私有的好处是很多的，参见我今年8月发表于“21世纪经济报导”的有关文章。

二、以发展规模经营实现农业现代化的“积极目标”为前提来设计土地制度不现实，那么从建立社会保障防止社会危机的“消极目标”出发设计土地制度行不行呢？这后一思路就是所谓“土地福利化”。“土地福利化”的提法确有积极意义，因为它指出目前条件下我国多数农区农业经营的不经济已使土地丧失了产生“农业利润”的资本功能，而成为一种生存保障手段，而对于生存保障手段是不应征税的，因此原来具有资产税性质的土地税（现行农业税的主要形式）应当考虑取消。笔者同意这一说法。

但“土地作为生存保障手段”与把土地制度作为社会保障制度来设计绝不是一回事，而目前的“土地福利化”思路中的确包含了后一内容。例如，有人提出土地福利化意味着必须按“反私有化”的方向调整土地关系，因为“社会保障在任何国家都是不能私有化”的。因而农民的土地处置权应当弱化，如限制农民转让土地、取消“三十年不变”的承包权而改为更频繁的按人口定期重分等等。我认为这种看法是不对的。尽管如前所述，我不认为“土地私有化”就是地权改革的方向，但这与“土地福利化”不应当有什么关系。

首先，“社会保障不能私有化”的说法似是而非。这里姑且不论传统的福利国家理念受到的质疑和当代不少国家的“社会保障市场化”改革的是非，仅从传统的社会保障概念而论，所谓“社会保障不能私有化”的含意显然是指提供保障的义务不能“私有化”，而决不是指享受保障的权利不能私有化。道理很简单：所谓社会保障，是指社会（以政府、社区、企业或其他社会组织形式为代表）承担义务，向公民提供养老、医疗、失业等保障。对于被保障者而言，接受保障则是他的权利。尽管在许多情况下，被保障者可能也有部分义务（如在政府、企业、个人三方统筹的保障制度下必须交纳的强制保险金），但这只能是提供保障的社会组织承担义务的补充。如果提供保障的全部义务都只由被保障者自己承担，社会组织不承担义务而只对被保障者行使强制权力，这样一种状态就根本不能叫做社会保障。

而“土地福利化”正是这样一种情况：它假定政府、社区、企业等等并不向农民提供什么，而是由农民耕作自己的份地来给自己提供“保障”，“社会”要做的只是行使权力禁止农民自由处置份地、削减农民持有份地的年限、强制农民承担“保障”自己的义务。应当说，这种把“社会保障”不是看作政府的义务、公民的权利，而是看作政府的权力、公民的义务的颠倒看法不仅仅限于“土地福利化”问题，很多人对“义务教育”的理解也是如此：本来意义上的“义务教育”原是指国家承担义务解决教育费用、公民享受免费教育的权利。但很多人却把它理解为：政府有权强制公民出钱接受教育，却并无义务提供足够的教育经费，公民有义务接受教育，却没有享受免费教育的权利。以致一些传媒常出现权力机关援引《义务教育法》迫使某公民出钱送子上学之类的“官逼民智”报道。当然，“官逼民智”未必不好，但它与“义务教育”并不是一回事，这正如“土地福利化”也许是有道理的，但它与“社会保障制度”并不是一回事一样。所谓“社会保障不能私有化”实际上就是说政府不能把自己的义务推卸给农民（农户），而“土地福利化”等于是政府让农户自己保障自己，亦即已经把保障义务“私有化”（而且是强制私有化）了，这种情况下还有什么“不能私有化”的问题存在？

在社会无法承担“社会保障”义务的情况下，农民依靠自己的土地维持生存是很自然的，问题是，这些土地真能提供“保障”吗？

人们往往想当然地认为，农民流离失所、形成流民群乃至发生“农民战争”都是因为没有土地，有了土地就有了“保障”。上文已经指出这种看法纯属误解。事实上，历代农民战争发生时的社会危机中常见的并不是很多农民无法获得土地，而是相反的情景：沉重的负担、恶劣的吏治以及种种天灾人祸使农民有地不种、弃地而逃。所谓“福字从田”变成了“累字从田”、“受田者与田为仇”、“村野愚懦之民以有田为祸”，“至欲以地白付人而莫可推”，“地之价贱者亩不过一两钱，其无价送人而不受者大半”。即使在民国年间，当时神州大地上遍及南北的逃荒者、流民中仍然是以有地农民为主的。据当时南京中央农业实验所调查，1931-1933年间22个省的离村农户中，无田产者仅占17%，其他佃农（自有部分土地的佃农）占35%，自耕农占29%，而地主也占到19%。所有这些人中有地5亩或更多的占到近五分之三，而有地百亩或更多的竟然也占到1·8%，而且一般说来，当时土地分散自耕农较多的华北农村农民流亡率明显高于土地集中、租佃率更高的长江流域农村。在1925年，华北农村的农户出走率达5·49%，而江浙皖等省只有3·85%；到了30年代初，甘、绥、察、陕四省农户出走率达到10·5%、9·8%、8·2%、7·2%，而浙、赣、苏、川四省只有6·7%、6·0%、4·3%、2·7%。事实上，今天的情况也大体类似：在东部富裕地区农民的社会保障在很大程度上不太依靠土地（土地在这里更多地是资本），而西部贫困地区土地也无法提供社会保障（土地在这里更多地成了负担）。换言之，无论历史还是现实，无论现实中的富裕地区还是贫困地区，“土地社会保障论”都是难以成立的。

从理论上讲，社会保障是某种社会组织（国家、社区、企业、家族、工会、教会、非盈利机构及其他组织）的事，而不是某种要素（土地、资金、技术、劳力等）的事，因而“国家保障”与“土地保障”并不构成一种并列的选择关系。国家（政府）财政如果无法承担保障义务，替代的选择可能是社区、企业、家族、教会、非盈利组织等等来承担这一义务，而绝不可能是“土地”来承担，正如不可能是“资金”、“劳力”来承担一样。我国如今仍然是不发达国家，社会发展水平与经济发展水平一样还比较低，社会保障网尚不能惠及多数农民并不是什么难以理解的事。实事求是地承认这一点并不丢人，而如果自欺欺人地把事情说成是：我们没有“国家福利”，但有“土地福利”，却有可能使人误以为我们的农民已经具有了“另一类型”的社会保障，从而取消了建立农村社会保障体系的任务。这无疑是有害的。

同时从上述社会保障的定义也可以看出，我国农村社会保障的缺乏不仅与经济发展水平不高有关，更与社会组织资源的贫乏有关。官办的组织无力或无法提供社会保障（即所谓国家保障缺乏），民间的组织又没有，无怪乎只有“土地保障”即农户自我保障了。因此解决农村社会保障问题，第一当然要靠发展经济增加财政实力，第二更要靠以开明的态度鼓励乡村社会各种民间组织的发展（当然是在法治的基础上，黑社会式的“民间组织”自不在允许之列），以民间组织的合作、互助保障弥补政府保障之不足，而不是只在“土地制度”上做文章，用限制农户土地处置权的办法来“官逼民自保”。

评：这是对土地能否和应该承担社会保障功能的精彩论述，我十分赞同。