中国农地的社区所有，纯农户的收入困境，和农村的逆向淘汰趋势

(The Communal Land Ownership, Reverse Elimination, and Deteriorating Farmers’ Relative Income）

文贯中

美国三一学院经济系[1]

james.wen@trincoll.edu

Abstract

The main argument for the existing communal land tenure system is equity. By keeping the communal ownership while privatizing land use rights, despite the remaining efficiency loss，China is thought to be able to protect farmers from losing their land and from getting worsening in their income in the wake of dismantling the commune system.  However, the recently released research results evidence that farmers’ income in general, and that of the grain-growing farmers in particular, have been deteriorating significantly relative to urban population.  The rich farmers are reportedly migrating to urban areas, leaving poor farmers behind.  Obvious, the equity argument to defend the current land tenure system is no longer valid.

This paper argues that the communal ownership of land is one of the remaining institutional barriers that contribute to the relative impoverishment of farmers.  Under this system, the operation scale of a typical farm is determined by a household’s population share in a village.  Not owning land, they also cannot use it as credit collaterals. With difficulty in their access to both land and loans for the purpose of production expansion or production restructuring, how can one expect farmers to increase their income as fast as urban population who have access to all the factors of production?  The reason that the grain-growing farmers are doing even worse among all the farmers lies in the fact that the former need much bigger operation scale than say that of vegetable-growing farmers.  However, under the current land system, they have similar amount of land despite the fact that they can only grow two crops a year in most areas but the vegetable-growing farmers can grow more than 10 crops within the same period. 

Obviously, the current land tenure system is incompatible with market principle and makes it hard for Chinese farmers to fully benefit from economic growth by depriving them of access to land and credits.  Now that evidences show that the current land system fails to deliver equity to farmers relative to urban population, there is no reason not to reform this system that is inefficient anyway. Give the rapid urbanization and industrialization that helps absorb more than 10 million rural people a year, the emergence of a growing poor and landless population is very unlikely.  Actually, the current land system is more likely driving the most capable and entrepreneurial farmers away from farming sectors through the reverse elimination.  If not reformed, this system will only trap the poor and less entrepreneurial farmers in the rural areas.  Not only the farmers’ income will lag farther and farther behind the national average, but China’s agriculture and rural areas will also gradually lose vitality. It is high time that China started experimenting with land privatization and promoting it nationwide as soon as possible so that China can keep best of its farmers who not only have equal opportunity to share prosperity but also are competitive in the global market.     

  
I.引言

1.1 宪法仍不承认农地私有

保护私有财产的不可侵犯性是一切市场经济的起码条件。基于民营经济业已证明对国民经济的贡献日益重要，中国也已决心走市场经济的道路，在改革、开放整整25年之后，私有财产的不可侵犯性终于得到中国宪法的承认和保护。对于宪法的这一重要修改，经济学家一致叫好。从城市到乡村，凡从事工商的民营人士也一定感到十分兴奋和欣慰。可是对纯农户来说，大概只有羡慕和困惑的份。现在工商业者不但可以雇工，而且厂房和店铺等他们发财致富的主要生产资料可以私有，受宪法保护，并可以放心地扩大和积累。然而，土地作为纯农户赖以积累财富的最主要的生产资料却继续不得私有，不得购买或出售。世界上绝大部分国家实行农地私有制。人类自从进入文明期后直至今日的漫长岁月中，绝大部分时期也是实行土地私有制。其中必定包含全人类反复试验之后的经验教训和智慧结晶。然而，中国至今既不允许实行这一制度，也不鼓励严肃的学术讨论或实地试验。人们实在不清楚，究竟是基于什麽高深的道理或崇高的目标，使当年中共作为土地革命神圣目标的耕者有其田的目标在今天变成了如此’大逆不道’的东西。不知中国农民对农地的天然权利何年何月才能象工商业者那样得到宪法的承认和保护？

1．2 现行土地制度和’三农’问题

据说，在包产到户的同时坚持农地的集体所有在于保障社会公正，防止因土地兼并必然造成的大量无地贫困农户的出现。笔者十年前曾指出，这种制度如果真正忠于其公正的目标，就必需不时根据社区人口的变动重新调整农户承包的土地，结果必然有损于效率 （文贯中1995）。政府为了减少效率的损失，在坚持农地集体制的同时采取稳定承包期限，反对定期调整耕地，并允许农民转包和出租。这些新的政策最后浓缩到由全国人大于2002年通过的农村土地承包法中。笔者在该法公布后不久指出，新的土地法仍然缺乏前瞻性，虽然主观动机想兼顾效率和公正，实际上在忽视效率的同时，获得的只是社区小范围内的极有限的公平。这样的土地法不可能适应市场化和全球化的要求（文贯中 2002）。

事实是，在中国这种举世无双的农地制度下，纯农户的收入相对城市居民来说呈每况愈下的趋势。老大难的三农问题，亦即农业、农民和农村问题，显得越来越沉重，成了举国上下议论和忧虑的对象。中共中央、国务院时隔18年之后，也再次以一号文件的形式隆重讨论“三农”问题。与以往不同，这次一号文件的焦点是如何使农民，特别是纯农户增收，不象以往那样侧重农业增产和粮食安全问题。一号文件的焦点的转移，反映了中国农业生产在包产到户的政策之下所取得的巨大进步。然而立下汗马功劳的大部分农民的处境相对城市居民来说，却有越来越贫困化的趋势。一号文件在第二段便开门见山地承认这一趋势，“ 全国农民人均纯收入连续多年增长缓慢，粮食主产区农民收入增长幅度低于全国平均水平，许多纯农户的收入持续徘徊甚至下降，城乡居民收入差距仍在不断扩大。”一号文件作出如此严重的判断，当然不是空穴来风。

笔者注意到，一号文件发表前后，很多政府官员和专家权威对’三农问题’纷纷献计献策，除了周其仁（2004）等少数经济学家外，很少有人涉及进一步改革现行农地制度的建议。不知是出于疏忽，慑于触犯理论禁区，还是确实对现行农地制度情有独钟？

公正地说，这一制度曾经对提高中国的农业生产力，保证工业化的顺利进行，发挥了积极的作用 （林毅夫  1992， 文贯中 1993）。但是，在以提高农民，特别是纯农户的收入为主要关注的今天，这一制度的局限性日益暴露。事实证明，这一制度带有浓重的乌托邦色彩，尽管经过25年的修修补补，毕竟留有太多的人民公社时代的痕迹。这样的农地制度和市场经济的原则和全球化的趋势是无法长期相容的。

1．3 本文结构

本文想要着重指出，现行农地制度对农地私有权的先验排斥，经过25年的试验后，既未达到公平的初衷，又有损于农业应对全球化和现代化挑战的能力。在全球化和城市化的潮流浩浩荡荡的今天，中国现行农地制度的局限性显得越来越明显。以下第二节论证应该让农民自主决定生产，才能减少农民的损失，避免政府事后的被动。第三节论证现行的农地制度对实现全社会范围内的公平和分享繁荣的目标而言已经构成制度性的障碍。第四节论证要使农村金融真正为农民服务，对农信社的改革离不开土地的私有化。第五节呼吁利用中国快速城市化和工业化的大好时机，尽速展开以市场为导向的农地制度的彻底改革，使之尽速和世界大部分国家的土地制度接轨。第六节结束全文。

II.  农民为何不能按市场价格信号自主决定产销

2．1 农民到底需要土地的产权还是出尔反尔的政府干预

三农问题的紧迫性，使政府官员和专家们纷纷出来献计献策。比较引人注目的有以下一些政府措施和专家建议。首先，国务院决定5年内取消农业税，并将增加中央财政支持农业和农民的各种资金。其次，对农地的征用制度加以改革，旨在保证农民的权益，并通过控制农地转非农用途的规模，实行世界上最严格的耕地保护制度。[2] 另外，来自农业部的消息则说，政府将采取一系列奖励粮农的措施，以扩大粮食播种面积和产量。[3]

专家方面也有种种献策。比较权威的有中国科学院院士、著名水稻专家袁隆平用幽默的语言大声疾呼，认为通过培育和推广良种，广大农民兄弟种植粮食也可以’曲线致富’。[4] 另一粮食问题权威，中国科学院前副院长，现任院士李振声则要直率得多，单刀直入地要求增加粮产，原因是中国的粮食生产从1998年到2003年连续5年下降，幅度之大超过上世纪的三年困难时期，并导致粮食库存锐减，粮食生产’已经降到不能再降的程度’，粮食安全已经十分严峻。[5] 按照这种说法，中国显然已经离饥荒不远。 

总之，上世纪90年代后浮现出来的三农问题引起中央和学术界越来越多的重视，这自然是好事。然而，政府的措施和专家的对策虽然琳琅满目，细细分析起来，虽然都是出自好心和苦心，却往往有自相矛盾之处。例如，取消农业税如果不和费税改革相结合，恐怕对农民的损害更大。农民的主要负担来自乡村干部乱收费，而不是来自有限的农业税（林双林 2004）。乱收费的原因又是因为乡村干部想以此支付任意超编的职工工资，或假借名目繁多的地方公共工程以达到中饱的目的。所以，免去农业税后，除非对乡村体制大刀阔斧地精兵简政，并增强中央和省对乡村的财政转移，不然农民必然会面临更多的苛捐杂税。[6] 又如，一刀切去一半开发区，并要以世界上最严的措施保护耕地，显然会对代表三农问题根本出路的城市化带来极大的影响，令人担心这种政策是否只顾眼前，忽视长远。

其他措施和对策虽有助于增加粮食生产，但对农民的长期收入的影响却十分可疑。只有在粮价据高不下这一极不现实的前提下，这些措施才有助于农户收入的提高。然而，粮价归根结底是由供求关系决定的，政府若想人为维持高于市场价的保护价，不但财政上背不动，而且也与WTO的规则相背离，有违于中国政府对WTO的承诺和对东盟各国的承诺。所以，过于强调扩大粮食播种面积，不但与过去几年积极进行中的配合全球化而作的农业结构调整的长期目标背道而驰，而且会再次使粮价下跌，伤害农民利益。

2．2 究竟什麽是当务之急

所以，首先要搞清当务之急究竟应以提高农户的长期纯收入为宗旨，还是以稳定粮食播种面积和提高粮食产量为宗旨？如果两者发生矛盾，何者为先。要回答这一问题，又必须首先回答农民在中国社会中究竟处于何种身份？他们究竟是否象其他阶层一样有权追求纯收入的最大化和福利的极大化，还是与生具来就有不顾自身的代价和利益，非要为城市人口提供口粮的义务？如果为了追求粮食安全，漠视中国农业的比较利益，最后谁负责粮农的增收问题？顺便指出，根据本人研究，中国当年的大饥荒由极为荒唐的政策导致 （张欣 文贯中 1995）。笔者另一份研究表明，只要不再出现象毛泽东这样一意孤行、好大喜功的领导，中国在将来并不会有饥荒之虑 （1999）。

2．3 记忆犹新的粮食过剩

人们也许对1990年代中期以来粮食产量相对有效需求严重过剩，以至普遍发生卖粮难，造成农民纯收入增长缓慢乃至下降的局面记忆犹新 （卢锋 1999）。这种尴尬的局面难道不正是因为政府过度干预粮食的生产，收购，和运销，严重背离市场规律，最后对农民的敞开收购的诺言又因庞大的财政赤字而无法兑现造成的吗 ？现在好容易将多余的库存逐渐消化，粮价有所回升 （其实尚未达到1995年的水平，见陈锡文 2004），农民，特别是粮农，总算可以比较容易地以略高的价格卖掉粮食的时候，政府和一些专家们便急急忙忙又要他们增加粮食播种面积以提高粮产。如果重新出现谷溅伤农的结果，不知到时谁来埋单？粮食价格既然在回升，农民自然有足够的智慧和眼光看到增加粮食生产的好处。笔者十分不解，为何需要政府和专家们如此大动干戈地动员农民扩大播种计划？难道前几年粮价低迷，粮农收入每况愈下的教训还不够触目惊心？

在典型的市场经济中，除非政府通过诸如美国的休耕补助，或象欧盟、日本动用巨额财政补贴维持远高于国际价格的保证价，使农民真正增收，不然农民并无理由也无义务听命于政府。中国的国情不可能模仿富裕国家大量补贴农民。这样的政策也是和WTO要推动的农业贸易自由化的长期目标背道而驰的。奇怪的是，尽管中国政府并没有多少财力来津贴农民。农民的相对收入甚至每况愈下。可是中国农民却极易受制于政府的不当干预。究其原因，中国实行的村社农地集体所有的制度使乡和村在土地问题上有极大的发言权和处置权。农民无法自主决定生产和销售。

III. 社区所有的农地制度和恶化中的城乡收入分布

3．1农民相对收入的日益恶化

世界银行主编的“东亚奇迹”一书对东亚自1960年代以来取得的经济成就的最主要的评价是，这些国家在经济持续快速发展的同时，十分难得地做到了为社会各阶层提供相对平等的机会以分享快速增长带来的经济繁荣。高速增长能带来繁荣，自然是好事，但不是衡量经济发展的唯一尺度。如果繁荣不能为全社会各阶层比较公正地分享，特别是为最贫困的阶层所分享，这种繁荣的公正性就有疑问，社会的稳定也就有长期的隐患。1980年代的伊朗和1990年代的印尼便是令人沉痛的例子。

『财经杂志』今年2月份报导，中国社科院经济研究所收入分配课题组李实和丘希明两位研究员有关《中国收入分配与公共政策》的报告，向人们描绘了一幅十分严峻的农村画面。该课题组基于1988年、1995年、2002年对全国范围的住户收入进行的三次调查，发现“如果仅仅看货币收入差距，或者说名义收入的差距”，中国仅比世界排名最后的津巴布韦的城乡收入差距稍好一点，“但是如果把非货币因素考虑进去，中国的城乡收入差距是世界上最高的。”

相信这一结果会使许多人感到震惊，因为直到几年前，按官方的可比价格计算，1978－1999年期间，中国农村的收入和消费水平的增长速度似乎还超过城镇 （约翰逊 2002）。[7] 这一结果，不能不使人重新关注现行的农村土地制度。这种制度的最大特点便是土地的集体所有权和农户的个体使用权的结合，被认为是一种将平等和效率巧妙结合的最符合中国国情的制度创新。然而，和所有实行土地私有制的国家的农民相比，中国的这种为一些人津津乐道的独一无二的土地制度，在经过25年的试验之后却表明，中国的农民并没有避免相对城市居民的收入而言每况愈下的命运。而且，和实行农地私有化的国家的农民相比，中国农民作为一个整体的相对处境敬陪末座。正是在中国上述的农地制度之下，二十多年后的今天，中国农户在分享本国经济的繁荣和世界经济的繁荣的方面，已经成为世界上相对境遇最坏的农民群体。这就使人有必要对现行土地制度为何未能使农户，特别是纯农户更好地分享高速增长带来的繁荣的原因，及该制度对他们的收入增长的长期影响重新进行评估。   

3．2 如果中国农业只能留住贫农

上述报告另一值得注意之处是，在城乡之间和城镇内部作为衡量收入不平等的主要指标基尼系数值明显上升的同时，“农村的基尼系数值反而有所下降，从1995年的0.381下降为2002年的0.366”。这也是一项值得重视的发现。据该报告的分析，造成农村内部基尼系数值下降，也即收入差距下降的三条原因中的首位原因是：农村地区逐步城市化，有钱人往往搬离农村，“剩下的是一些收入较低的农户”。

如果这条分析成立，当局基于以下的原因应高度警惕。所谓农村中的有钱人，相当一部分是比较有经营能力的人。[8]如果务农的收入不足以留住这些经营能手，不但会使相对来说已经很穷的农村变得更穷，而且会使普遍存在的有关中国农业可能逐渐失去活力的担心最终变为现实。

城市化是势在必行，无法阻挡的。这个过程本应通过为农民提供打工机会，吸收他们进城定居，达到减缓城乡收入差距的长远目标。然而，如果城市化在中国的制度条件下并不足以减缓农民相对贫困化的加剧，甚至为农户的逆向淘汰提供了外部条件，那麽，我们不能不提出以下问题。究竟是那些因素，包括城市和农村的各种现行制度在内，使中国在20多年时期中，尽管城市化水平由1978的19％提高到2003年的36％，纯农户的收入不但’增长缓慢，甚至下降’（见2004年一号文件 ？为什麽中国出现最有能力的农户会首先搬离农村这种与发达国家实现农业现代化的过程截然相反的逆向淘汰过程？

其实很难责怪农民如此行为。一方面，现行的城市户口政策是嫌贫爱富的。不少城市的移民政策规定投资底线，或购房底线。同时，许多城市在改造贫民窟的名义下急急忙忙地拆除尚可居住的房屋，使移民无从落脚。这些政策实际上是将没有财富的农民排斥于城市化之外。另一方面，农民的权力和责任倒挂也是促使他们中有能力者首先弃农而去。例如，只要粮价高了，或城里人的口粮有问题了，大家就会对着农民嚷嚷起来，仿佛农民作了天大的不负责任的事。然而，如果粮价大跌，收入不增反减，倒霉的则是农民自己。这种现象不正说明了农民在中国社会中低下的地位？

3．2 如果中国的农地越来越细另化

社科院的报告佐证了另一报告的发现。据美国麻省大学政治经济研究所教授布瑞纳的题为“改革后中国土地分配的演变”一文 的研究结果（Brenner 2003)，衡量中国农户之间的土地分配的不平均性的基尼系数由1988年的0.499 下降为1995年的0.378。考虑到土地的生产力会因是否具备灌溉之利而大有区别，布瑞纳将有灌溉能力的土地转化成无灌溉之利的标准土地单位后重新计算基尼系数，结果发现土地分配的不平均性依然由1988年的0.465下降为1995年的 0.365 （布瑞纳 2003表2）。照理说，由于城市化水平的迅速提高，农村人口大量向城市转移，土地应该逐渐集中。然而据布瑞纳的研究，土地的细另化仍在发展之中。其实，这种细另化的发生是必然的。在现行的土地制度下，农民可以根据家庭人口在村中的份额无偿得到土地，然而上交土地却得不到任何报酬。由于农民没有农地的所有权，他们名下使用的土地因此而不能私下出售。这种制度安排必然导致大部分农民即使外出打工，也会想尽一切方法留住土地。所以，土地逐渐向种地能手集中必然很慢。随着农村人口的增长，土地细另化必然加速发展 （文贯中 1995）。

也许有人要说，农户内部收入分配的基尼系数的下降，以及农户内部土地分配的基尼系数的下降，应该算是好事，怎麽倒变成了要特别加以讨论的坏事呢？我的理由简述如下。中国正在追求全面实现小康社会。如果占人口大多数的农户，特别是纯农户相对城市居民来说越来越贫困的局面不根本改变，全面实现小康社会自然成为一句空话。农户之内的收入分配比较平均，并不能自动保证农民能获得小康。在人民公社的制度之下，农户间的收入分配的平均程度甚至更高，然而离开小康却十分遥远。现在农户收入当然比当年搞人民公社时要好得多。问题是，农户中的纯农户，特别是粮农的收入增幅相对城市居民而言越拉越远，无论是对这些农户本身的福利的提高，还是对内需的增强和国内市场的开拓，绝不是好事。

3．3 纯农户的困境－－应由人口份额还是市场决定合理经营规模  

为什麽中国的纯农户，特别是纯粮农的收入问题特别严重呢？原因有多重。首先，粮食生产的周期长，一年最多三茬，一般也就是一到二茬。由于投入的成本高，粮价低，种三茬的农民往往感到得不偿失。其次，粮食的收入弹性和价格弹性都很低。城市居民收入的快速提高对粮食消费及其价格的带动非常有限。只要粮食产量稍微过剩，粮价便大跌。对小农来说，本来粮食的商品率就不高，如果碰到粮价大跌，往往入不抵出。所以，粮农除非能扩大经营规模，单靠耕种几亩地是无法获得平均收入的。相比之下，菜农，花农，药农等所需的土地规模就要小得多。以菜农为例，他们大多靠近城市，因而靠近市场。其次，大多数蔬菜的生长周期较短，往往只需几个星期。所以菜农一年能有十几茬收成。作为健康食品，随着人们的健康意识的提高，蔬菜的收入弹性也变得较高。如果菜农掌握时令，往往获得较高的收入。基于以上种种原因，菜农和粮农相比，不需太大的土地规模和较多的资金周转便能获得平均收入。

在市场经济中，种植不同作物的农户的土地经营规模是自然形成的。要获得平均收入，粮农所需的土地经营规模必然较大。然而，在中国现行的土地制度下，决定农户土地经营规模的主要是集体已有的土地和该农户在全村人口中所占比重。尽管政府出台了土地承包法，允许土地的转包和出租，然而布瑞纳的研究表明，种地能手通过转包和出租扩大经营规模的速度至少不足以改变基尼系数不断下降的总趋势。其实细想起来，由于土地集体所有的原因，使转包和出租带有种种限制和不确定性。例如，转包或出租双方要获得集体同意，交易成本比土地私有制下农户之间的直接交涉高得多。特别对来自外村的接包者来说，手续之复杂令人兴叹，对土地和劳动在全国范围内，更不要说在世界范围内的自由流动和组合，构成严重的制度障碍。

例如，根据中国现行的土地承包法第48条规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。如此高的交易成本，往往使协议双方不得不瞒着集体交易。然而这样一来，又使承包协议的有效性缺乏透明性和法律保障。这些原因使土地流转的速度很慢。

IV. 农村金融改革和中国农业结构调整的艰巨性

4．1 农村金融改革面对身无抵押的农户究竟能走多远

不但有能力的农民在离开农村，而且金融机构似乎也在弃农而去。现在中国农业银行将正式撤离农村，原因是中国农业银行不堪负担自身积累的巨额不良贷款。现在的方案是让农村信用社经过一些改革之后承担对农民的金融服务。不清楚的是，在农业银行失败之后，为何农信社就不会重蹈覆辙。这里关键的关键是农民没有土地所有权，无论是农业银行还是农信社都无法将农户所使用的土地视为有效的抵押品。一般纯农户又很穷，除了土地，并无什麽值钱的不动产可作贷款抵押。所以，2004年的一号文件呼吁“有关部门要针对农户和农村中小企业的实际情况，研究提出多种担保办法，探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式”（黑体为笔者所加）。

这种呼吁对农村中从事乡镇企业的农民来说也许有用，对纯农户来说可谓对牛弹琴。最后不是沦为空谈，便是导致新的不良贷款的继续累积。道理很简单。如果我们讨论的是农村中小企业的业主，他们便不是纯农户。农信社接受他们的厂房或仓单作抵押，自然能使他们获得贷款。可是，他们的收入本来已经高于纯农户，而且具有迁入城市的强烈倾向。我们固然要关心他们的处境，但是当务之急是关心纯农户的收入。正是他们的处境每况愈下造成严重的“三农”问题。然而，一号文件鉴于农村土地无法作为抵押，因而要求农信社接受这类农户的动产作为贷款的抵押品，不能不使人苦笑。如真的实行起来，一旦纯农户无法归还贷款，农信社又如何处理作为抵押品的个人物品呢？所以，在农户没有土地所有权的前提下，无论是农业银行还是农信社，要麽“弃农而去”，要麽重新积累不良贷款。在笔者看来，除非实行农用土地私有，农信社重蹈农业银行的覆辙是必然的。

这里涉及到现代金融的一个关键之点，即金融机构的外部制度环境。认为农业银行或农信社不愿向纯农户贷款的原因是它们的治理机制未得到改革的人，只说对了一半。笔者认为，如果农信社有一天完全按照现代银行的治理体制予以脱胎换骨之后，它们会更加失去将贷款放给没有土地或其他不动产作抵押的纯农户。如果它们有业务选择的自由，它们一定会更快地弃农而去。

4．2 既无法和土地，又无法和资本自由结合的劳动怎能获平均收入

所谓市场经济，最重要的就是竞争和要素的自由流动和自由组合。这种自由流动和自由组合的最根本的基础便是经济活动的主体对各种要素的所有权。唯如此，各种要素才能得到平均收入。这是福利经济学的基本道理。在全球化的今天，更要求要素在全球范围内的自由流动和自由结合，各要素才能获得全球的平均收入。然而在现行的土地集体所有制之下，对土地的获得并不是通过公平竞争，出价最高者得之，而是按人头均分，而且往往随人口的变动而调整。[9]在这种情况下，中国经济会逐渐演变为一种畸形的市场经济。在这种市场经济中，农地的使用权越来越分散于农村人口手中而无法集中。在村社干部滥权严重，城市化进展迅速的地区，土地的处置权及其带来的巨额收入则向权力倾斜 （周其仁 2004）。因为只要农地是集体所有的，随着城市化的快速发展，乡村干部利用征地的机会牟取不法收入，漠视农民利益和就业机会的例子只会越来越多。农民中能干而正直者既无法扩大自己的经营规模，又无法苟同一些乡村干部的不正之风。对他们来说，不但农业变得无利可图，而且农村生活也变得索然无味。最好的办法便是争先离开农村的是非之地，尽快脱离农业，到城市或非农部门另图发展。

富裕农民选择离开农村，使中国农村出现逆向淘汰。这个过程和发达国家实现农业现代化的过程截然相反。在典型的市场经济国家中，由于农地可以私有和买卖，能干的农民能够名正言顺地通过竞争兼并别人的土地，使他们根据种植的要求逐渐扩大经营规模，以获得全国的平均收入。无法做到这点而被淘汰出来的农民，可以选择出租土地，或出售土地，向非农部门转移。在这一过程中，土地的价值和农民自身的价值都获得最高的实现。正是通过种地能手发挥企业家的创新精神和冒险精神，才能使土地的耕种方式随国内外市场需求的变化而变化，发挥出各地土地的比较优势来。由这样的农户支配的土地能获得更多的产值。他们对农业生产结构的改变，对现代农业技术的采用，具有领先和示范的作用。他们通过竞争不断扩大土地经营规模的过程，就是传统的自给自足的农业向市场化和现代化过渡的过程。

然而，由于中国的土地集体所有制下，种地能手既无法自由和土地结合，又无法用集体的土地作银行贷款的抵押，因而不易得到农业贷款。缺少了融资的手段，种地能手自然难以扩大经营规模。这正解释了为什麽一般来说农民很穷，其中又以粮农最穷。粮农天然要求最大的土地经营规模，以及由较长的生产周期决定的较多、较长的资金周转。然而在中国的村社所有的土地制度下，恰恰是粮农的土地规模和所能得到的资金离市场要求的合理规模和数量最远。只要现行的农地制度不变，对大部分粮农来说，种粮致富只能是一厢情愿的空谈。因为他们有的只是自己的劳动，但这种劳动很难与市场经济的其他两大要素－土地和资金－自由结合。

所以，如果我们真的关心纯农户，特别是纯粮农的收入，我们一定要首先允许他们扩大土地的经营规模。关键之点是要允许耕种不同作物的农户根据自己的需要，自由扩大经营规模。换言之，有必要实行土地私有和土地的自由交易，因为只有市场才能决定什麽是合理的经营规模。

V. 城市化和全球化赋于中国尽速试验农地私有化的千栽良机

5．1        城市化将为弱势人口提供新的生存机会

如果一个社会的绝大部分人口依靠农业谋生，这个社会必然是个靠天吃饭的社会，充满各种不可逆料的风险。城市化带来的积聚效应使人类大大提高了经济效益，并为弱势群体的生存开辟广阔的新天地。发达国家政府十分注意抓住城市化和工业化的机会帮助来自农村的人口向非农部门转移。例如，本来主要生活于南方农场的美国黑人，虽在美国内战后由奴隶变为自由人，但是，他们对19世纪末叶开始的农业现代化过程很不适应，成为从农业中被淘汰出来的弱势群体。可是美国市场导向的工业化和城市化过程帮助吸收了大量的黑人。他们得以逐渐向美国北方迁徙，在那里的城市里定居下来。政府向他们提供政府补贴的住房、医疗、教育服务。1960年代后，美国政府更通过立法规定政府部门和私人部门在同等条件下优先考虑雇佣少数民族。这些措施大大加速了以黑人为主的，原来在南方经营农业的弱势群体通过城市化和现代化融入主流经济。所以，城市化决不是象中国这样将农村的强势群体抽走，留下弱势群体在农村中自生自灭。这样作，是违反城市化的真谛的。

城市化的过程是一个使通讯、交通、教育、医疗等基础设施不断完善的过程。基础设施的完善使弱势群体的生存条件变的更为有利。所以，市场经济中应该让农民中的强势群体留在农村与天地搏斗，而让农民中的弱势群体先离开农村。这样，社会中的弱势群体便能更好地分享集聚效应带来的外部经济。城市化的过程会产生许多不需要很高学历，或者不需要强壮体魄，或者不需要强烈竞争意识的工作机会，例如各种车站的售票员，商店的售货员，环保工作者，警卫人员，建筑工人等等。这些工作不需要农村中最优秀的农民来担当。 由农村中淘汰出来的农民担当，既解决了他们的出路，又使留下的农民有机会扩大经营规模。这是一个双赢的局面。

以市场机制为主（土地可以私有，自由买卖和兼并，市场导向的工业化和城市化），以政府辅助弱势群体为副（辅助被淘汰的农民进城落户，提供各种社会服务），使以美国为代表的发达国家较顺利地完成了农业现代化。同时，由于农场规模得以不断扩大，农民人均收入得以不断提高。农民的境遇相对城市人口来说，避免了长期滞后，甚至每况愈下的局面。当然，土地兼并有时可以是一个痛苦的过程。想必很多美国黑人初进城的时候，也受到各种歧视。但是，长痛不如短痛。现在再问美国北方的黑人愿不愿重新回到南方农村去，恐怕绝大部分会说不。

中国目前正好经历城市化的加速时期。如果能抓住这一机会使农地尽速私有化，不但会帮助中国的强势农民群体成为中国农业的中流砥柱，而且会帮助农民中的弱势群体更快地转移到生存条件更好的城市。这里，农地私有化将提供第一推动力，将农民中的弱势群体逐渐推出农业和农村。接下来，政府有不可推卸的责任帮助他们在城市中安顿下来。这才是利用城市化帮助农民的最好的办法。

5．2  全球化应是中国农业脱胎换骨的良机

中国既然决定将自己的经济体制改革成完全的市场经济体制，那麽，其农地制度当然也应该和市场经济的要求接轨。农地的私有化不但是市场经济的天然要求，也是使中国的农业走向现代化和全球化的内在要求。目前是中国农业面临加入WTO后带来的种种挑战的关键时刻。中国目前的农业结构是在千百年来，特别是最近几百年来闭关自守的状态中形成的。这种结构既不反映中国的要素秉赋，使中国的生态日益破坏，又无法实现农民收入的提高。所以中国急需作结构的改革和经营规模的调整。

要由现存的农业结构转换成符合中国的比较优势的结构，需要劳动和土地以及金融的自由结合。可是上文已经指出，农村的土地和金融都不是农户可以轻易得到的。然而离开土地市场的开放和现代金融的服务，中国农业的现代化和生产结构的转换将步履维艰。这里，关键的一点又是农地的所有权。所以，在土地没有私有化之前，中国纯农户的致富道路仍将是十分坎坷的。结论是，中国应该尽速使农地私有化，利用全球化的良机使中国的农业脱胎换骨，将农业结构真正转换到以劳动密集型产品为主的结构上来。中国如果做到这一点，不但能大大改善生态，而且也能增加农民的收益。

5．3 有序推动农地私有化

现行土地制度有如此多的弊病，土地私又会有如此多的好处，有什麽理由拒绝试验和推广呢？更奇怪的是，从事工商业的农民可以根据自己的能力自由扩大经营规模，决定雇工人数，正大光明地发财致富，可是再能干的纯农户也无法自由地扩大自己的经营规模，不知为什麽大家会接受如此不合理的安排？

对农地私有的最普遍的担心是，农地私有必然导致土地兼并，能干的农民固然可以迅速扩大农场规模和经营规模，被兼并的农民不是要陷于悲惨的境遇了吗？这种说法至少已经过时。[10]理由如下。首先，农民从农业中转移出来是一个渐进的过程。现在政府预测城市化水平今后每年能提高1％，相当于每年要至少让1300万农村居民进城。这是一个不小的数字，这为较大量地吸收农民创造了很好的机会。第二，政府可以模仿美国政府对以黑人为代表的弱势群体的优待政策，将某些城市工作机会，特别是处于政府直接控制下的政府部门内的某些工作机会保留给最不幸、最贫困的农户。第三，如果考虑到要控制农村人口进城的速度，以保证城市化的有序性，同时防止商业资本和官僚资本恣意侵吞农民的耕地，可以采取以下措施。首先，控制农户或其他用地单位一次购买农地的上限，并允许每隔几年放宽上限。对用以直接购买农地的贷款也可作不断上浮的限制，直至最后放开。其次，对试图改变农地使用性质的买户，政府有关机构应严加审核。第四，允许农地私有化后，大部分农民不会选择卖断土地。他们大多会选择抵押土地以获得贷款，并且会千方百计赎回押出的土地。当然不能排除每年会有少部分农民选择卖断土地。他们不但不再返流农村，而且会带着卖地所得的资金进城，为城市化带来资金。其中一些农民必定会自己创业，不但解决自己的就业，而且会为其他农民创造新的就业机会。

VI．结束语

现行的农地制度既不能避免农户，特别是纯粮农相对于城市居民的贫困化，又对农业生产的结构改革和现代化造成制度性障碍。在中央决定对农信社彻底改革的今天，更无法回避纯农户由于没有土地的所有权，连抵押品都无法提供的困境。所以，无论从公平的角度还是效率的角度，这种制度都不值得再留恋。实践是真理的判断标准的讨论给我们的启迪是，不是本本或条条，而是亿万民众的实践，才是真理的来源。现行的农地制度试验了25年。实践表明，这一制度毕竟是过渡性的，因为长期来说，和市场的要求毕竟不能相容。随着城市化的发展，农地集体所有不但日益成为阻碍农户收入增长的制度障碍，甚至可能成为乡村干部借以牟取暴利，导致无地农民铤而走险的社会动乱的温床。政府应尽速在典型的农区，特别是在主种粮食的地区，首先实行农地私有化的试点，在总结经验的基础上向全国推广。

中国目前正经历城市化和全球化的高速发展时期，为农地私有化提供特别有利的客观环境。不管是否实行农地私有化，农民总会流出农村。现在的问题是，我们希望什麽样的农民能留在农业部门，以便使今后的农业能够比较有活力，比较能够灵活反应国内和全球市场的变化？是比较能干的农民呢，还是因为哪儿都不要，被迫滞留于农村的农民呢？随着越来越多的农民离开农村，善于经营而又愿意务农的农民如何才能比较迅速地获得土地和金融资本呢？目前的情况是，即使农民流往城市，他们对自己名下使用的土地的处置令人担心。大部分农民宁肯抛荒，或留给亲人胡乱耕种，也不会退还集体，因为得不到任何好处。我们是否希望土地的细另化成为农业现代化的陷阱呢？如果允许农地私有，许多已经在城里落根的农民就会乐于将土地卖出，以便获得一笔启动资金。这就使种地能手可以顺利扩大经营规模以获得平均收入。这将根本改变目前纯农户的相对收入每况愈下的境遇。再次，随着农户平均土地经营规模的扩大，农民会追求农业机械化和现代化。这会给中国的农机制造业和相应的农机服务业带来巨大的内需。而且一个有活力的现代农民阶层的出现，不但会使农村金融从此进入良性循环，还将使乡村的财政变得充盈起来，使地方政府更容易向农民提供公共财和其他服务。富裕而自信的现代农民阶层的出现，也是抵制农村干部滥权的最有效的途径。在农地私有化下发生的农户经营规模的扩大，意味着最有经营能力的农户日益成为农业和农村的中流砥柱。他们的经营能力，他们的眼光和胆识，将给中国的农业带来崭新的面貌。中国农业应对全球化和现代化的重任正是由这些企业家类型的农民才能胜任愉快地完成。他们不但为中国的农业和农村保存活力，也将为城市化和工业化送来源源不断的劳动力。愿意将土地卖断的农民，不但有了进入非农部门的启动资金，而且破釜沉舟，断了一有风吹草动便重返老家的习惯，使城市化的过程成为不可逆的过程，从而加速城市化的进程。

总之，农地私有化和城市化、全球化的结合，必然是一个双赢的结果。

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